"Les Retraites" Edgar Andreani - collection Repères

1. -Deux logiques pour la retraite de base

La pension du citoyen âgé

La pension du citoyen âgé se rencontre surtout dans les pays d'Europe du Nord et les pays de tradition anglo-saxonne.

L'exemple en fut donné par les Néo-Zélandais dès 1898. Généralisation et dépassement de la notion d'assistance universelle, elle est versée à tout résident à partir d'un certain âge.

Le principe est toutefois appliqué de manière plus ou moins radicale. La forme la plus pure est celle de la pension nationale financée par le budget de l'Etat ou par l'affectation de certaines taxes. L'impôt la finance à 100 %en Australie, au Canada, en Nouvelle-Zélande ; à 90 %au Danemark où le reste est tiré d'une taxe proportionnelle sur le revenu. En Suède, le budget de l'Etat ne la prend en charge qu'à 30 % ; elle est alimentée pour le reste par une taxe professionnelle sur les revenus d'activité, payée par l'employeur en ce qui concerne les salariés et acquittée directement par le travailleur indépendant ; ce n'est pas une cotisation ; le montant de la pension est uniforme ; l'âge et la durée de résidence sont les seules conditions pour en bénéficier. La Norvège, les Pays-Bas, le Royaume-Uni appliquent une autre modalité, l'assurance-vieillesse nationale. Elle est ouverte à tous les résidents ; le taux est forfaitaire, mais le système exige, outre la condition d'âge, que l'on ait été affilié et que l'on ait cotisé pendant une certaine période avant de prétendre bénéficier d'une prestation dont le montant dépend de la durée de cotisation.

La pension du vieux travailleur

La pension du vieux travailleur s'inspire des principes de solidarité professionnelle et d'assurance. On la trouve en République fédérale d'Allemagne et en France comme en Italie, au Japon ou aux Etats-Unis.

Dans ces pays, l'Etat a organisé d'abord, en général, un régime d'assurance-vieillesse pour les salariés.

Quand, par la suite, la protection a été étendue à d'autres catégories sociales, cela s'est fait souvent à travers une pluralité de régimes. Retraite professionnelle et complexité des systèmes vont de pair.

2. -La montée des retraites

Un phénomène universel

La montée de la part des retraites dans le PIB est récente et rapide et ne tient que pour une faible part au vieillissement de la population, mouvement beaucoup plus lent.

L'idée de la retraite comme droit au repos et non plus seulement aide au vieillard ou privilège de certaines professions se concrétise progressivement après la Seconde Guerre mondiale en liaison avec celle de sécurité sociale. Réforme ou généralisation des régimes existants, mise en place de protections complémentaires, mécanismes de revalorisation et d'indexation : dans les pays les plus développés l'essentiel des dispositifs actuels est déjà en place au début des années soixante, même s'ils ont continué à recevoir des améliorations depuis.

La progression des dépenses suit ces réformes et résulte de leur montée en charge, c'est-à-dire de l'augmentation de leurs pensions.

Un élément caractéristique et commun aux différents pays est le développement d'un deuxième étage de pensions ainsi que l'intervention de l'Etat pour l'encourager et le réglementer : loi de 1972 en France pour le rendre obligatoire ; lois de 1974 en République fédérale d'Allemagne et aux Etats-Unis pour protéger les droits des salariés dans les régimes d'entreprise ; création de la pension additionnelle dans le régime national britannique, qui fixe ainsi l'avantage complémentaire minimal du salarié à défaut de retraite d'entreprise.

Ce développement est significatif de ce que la retraite est devenue un phénomène de masse. Elle est l'affirmation du droit au repos. Mais la façon dont elle s'organise montre qu'elle est autre chose encore et qu'elle répond aux besoins de la politique de l'emploi.

Les entreprises acceptent les retraites complémentaires pour pouvoir se débarrasser de la main-d'œuvre âgée.

La crise de 1974 et la montée du chômage n'ont fait qu'accélérer une tendance antérieure. Cette éviction de la main-d'œuvre âgée du marché du travail est une caractéristique de l'évolution des économies développées depuis quarante ans.

3. -Les fonctions de la retraite

a)-Fonction d'assistance

Partout, les pouvoirs publics ont instauré des retraites pour remédier à la pauvreté des personnes âgées ; ils l'ont fait au moindre coût en les fixant à un niveau très bas, voire en créant des systèmes contributifs qui mettaient l'aide aux pauvres à la charge des futurs bénéficiaires. On pourrait croire que cette fonction a perdu de son importance avec la généralisation et l'augmentation des pensions. Il n'en est rien. Nombre de systèmes nationaux reposent sur une pension de base minimale. Ailleurs, il a fallu créer un minimum-vieillesse, car les droits acquis par le travail n'avaient pas fait disparaître les situations de pauvreté.

L'opposition entre la pension du citoyen âgé et celle du vieux travailleur n'est pas à pousser trop loin. A l'origine, l'une et l'autre avaient le même but, remédier à l'indigence du travailleur âgé.

La pension universelle est plus redistributive ; financée par des contributions proportionnelles au revenu, voire progressives, elle est forfaitaire. Mais elle est en général trop faible pour éliminer la pauvreté, a fortiori pour répondre aux attentes de la plus grande partie des actifs.

La pension professionnelle est en principe reliée aux gains passés. Toutefois, le taux de remplacement, c'est-à-dire le rapport avec le revenu antérieur, décroît assez vite quand celui-ci augmente. Dans le même temps, l'Etat se sert des régimes contributifs de base pour verser des prestations non contributives : majoration familiale, minimum des pensions en France et en Allemagne. La justice redistributive n'y trouve pas forcément son compte, puisqu'en France le taux de cotisation est dégressif.

Il serait difficile de conclure à la supériorité de l'un ou l'autre système. La pension universelle donne priorité à l'assistance aux pauvres. Les partenaires sociaux, incités à organiser d'autres formes de prévoyance, ne sont guère intéressés à sa revalorisation. La pension professionnelle de base répond plus ou moins bien aux objectifs partiellement contradictoires de lutte contre la pauvreté et de report du revenu. Un de ses défauts est de laisser des "trous" dans le dispositif de protection.

Mais cette contradiction, source de faiblesse, est aussi paradoxalement une force : les assurés, leurs syndicats sont davantage impliqués dans le fonctionnement et intéressés à la bonne marche du système.

b)-Fonction de capitalisation

De quelque manière que l'assurance-vieillesse soit organisée, les cotisations qui l'alimentent et fondent le droit à pension représentent, pour l'assuré, une sorte de placement. Du point de vue de la collectivité, on devra mettre en face des cotisations des actifs les pensions servies aux retraités. Quel que soit le mode de financement adopté, il ne dégagera d'épargne nette que si les cotisations dépassent les prestations !

La fonction de capitalisation semble aujourd'hui bien discutable, parce que nous sommes en France en présence de régimes mûrs qui ont des difficultés à équilibrer leurs comptes. Elle doit être analysée en tenant compte du temps. Lorsqu'un régime se met en place, il va s'écouler dix, vingt ans ou plus avant qu'il ne soit monté en charge pleinement. La montée sera plus ou moins rapide selon qu'il fonctionne en répartition ou en capitalisation. En répartition, il peut accorder des droits à des gens qui n'ont pas assez cotisé ; il ne cherche pas en général à constituer d'énormes réserves. Il en va autrement dans la capitalisation. Il ne faut pas exagérer la différence. On a vu dans les années soixante – soixante-dix les systèmes de répartition suédois et norvégien capitaliser leurs excédents en vue de "mobiliser de ressources pour le développement plutôt que de constituer des réserves" en prévision de l'avenir.

Au Royaume-Uni, les retraites complémentaires d'entreprise, capitalisées, ont proliféré depuis le début des années soixante. Aux Etats-Unis, les "fonds de pension" ont également pris une importance considérable. Au Japon, leur développement est récent, ils y sont apparus à l'imitation des Etats-Unis au début des années soixante-dix ; la retraite complémentaire d'entreprise se substitue à la partie proportionnelle de la pension du régime général des salariés et au capital-départ versé traditionnellement par les grandes entreprises aux salariés atteints par la limite d'âge.

Le contrôle des réserves rassemblées est un enjeu de pouvoir considérable. Au Japon, la gestion est assurée par les banques d’affaires et les compagnies d’assurances. Au Royaume-Uni, ce sont également les compagnies d’assurances qui gèrent, et les régimes de retraite possèdent près de la moitié des actions cotées à la Bourse de Londres et une grande partie du capital immobilier britannique. Aux Etats-Unis, les régimes complémentaires existent surtout là où les syndicats sont présents ; le contrôle reconnu aux syndicats sur les fonds de pension, le contrat de travail, leur permet d’infléchir la gestion financière de l’entreprise.

En France, les retraites n’ont guère joué ce rôle direct dans l’accumulation de l’épargne, depuis la Seconde Guerre mondiale en tout cas, et les ménages sont peu tournés vers les placements financiers.

Autre question, celle de l’effet indirect des systèmes de retraite sur l’épargne : à leur fonction de capitalisation on oppose parfois une fonction de soutien de la demande ; comme le reste de la Sécurité sociale, ils aboutiraient à transférer des revenus des catégories qui épargnent vers celles qui ne le font pas ; ils réduiraient la possibilité et l’utilité de l’acte d’épargne pour l’individu.

c)-Instrument d’une politique de main-d’œuvre :

de l’entreprise à l’Etat

La retraite est un instrument de la politique de main-d’œuvre pour l’entreprise qui gère son personnel comme pour les pouvoirs publics qui cherchent à réguler l’emploi. Grandes entreprises, administrations publiques sont à l’origine des premières retraites.

Les entreprises utilisent la retraite pour traiter différemment les diverses catégories de personnel. C’est évident dans le système américain où les fonds de pension bénéficient à la main-d’œuvre qualifiée et stable. C’est visible aussi dans le système français où les cadres ont obtenu une pension complémentaire longtemps avant les autres salariés (1947).

L’institution de la retraite offre à l’employeur le moyen de se débarrasser sans heurts des salariés âgés.

La retraite n’est qu’un instrument parmi d’autres pour l’entreprise qui adapte aussi sa politique en fonction de la conjoncture. A l’heure de la flexibilité, il se peut que les régimes d’entreprise perdent de leur intérêt pour les employeurs. Mais la retraite est aussi un instrument d’une politique plus globale de l’emploi. Ce peut être le moyen de faciliter le rajeunissement de la main-d’œuvre. En République fédérale d’Allemagne, la pension de vieillesse de l’agriculteur n’est servie qu’à celui qui abandonne son exploitation. Le même principe a inspiré notre indemnité viagère de départ institué en 1962 pour rajeunir la population agricole. Plus récemment, le bénéfice de l’ARPE et l’embauche des jeunes sont liés.

La retraite apparaît aux pouvoirs publics et aux partenaires sociaux comme un moyen de faire face au chômage et aux nécessités de licenciement. L’exemple est donné par l’abaissement de l’âge de la retraite en France ou en République fédérale d'Allemagne.

d)-Retraite et politique des salaires

La retraite fait partie de la rémunération indirecte du travailleur au même titre que les autres prestations sociales. C’est pourquoi il n’est pas correct de la définir comme une charge pesant sur les entreprises ou sur les actifs. Ou bien alors il faut considérer tous les éléments de la rémunération, y compris le salaire direct, comme une charge de l’entreprise, ce qui est trivial. Dès l’origine, la fonction publique, les compagnies de chemin de fer ont compensé des salaires médiocres par la sécurité de l’emploi et l’assurance d’une pension. La retraite peut donc être un moyen d’éviter les augmentations de salaire. Aux Etats-Unis, durant la Seconde Guerre mondiale, les pouvoirs publics ont bloqué les salaires mais encouragé les entreprises à accorder des avantages sociaux, notamment des retraites. En tant qu’élément d’une politique salariale, la retraite permet de remplacer des augmentations de salaire plus coûteuses et moins efficaces. Les cotisations jouissent en général d’un avantage fiscal et n’entrent pas, au moins dans une certaine limite, dans le revenu imposable. Il y a souvent partage de l’effort contributif entre l’employeur et le salarié et, dans le cas de certains fonds de pension, l’entreprise réalise même un bénéfice à court terme, puisque les fonds y sont réinvestis.

La retraite permet aussi de traiter différemment les catégories de salariés ; l’entreprise va si possible avantager par ce moyen la main-d’œuvre qualifiée, le personnel d’encadrement.

Cependant, ni la retraite ni le salaire ne sont purement et simplement octroyés par le patron ; ce sont les enjeux d’une confrontation. Les régimes d’entreprise se sont développés là où le syndicat était fort au niveau de l’entreprise. En France, la confrontation s’est exercée à un niveau plus élevé, d’où le développement et la physionomie particulières du système.

4. -Un débat artificiellement gonflé :

Capitalisation contre répartition

Depuis quelques années, les difficultés de financement des retraites d’une part et la montée des taux d’intérêt, d’autre part, qui a permis aux organismes financiers de proposer des placements plus rémunérateurs que par le passé, ont ranimé le vieux débat entre répartition et capitalisation, débat artificiellement gonflé par certains, non sans arrière-pensées.

Quels en sont les termes ? Ecartons d’abord la fausse opposition : transfert ou report de revenu. La capitalisation serait un report, puisque les cotisations sont placées ; la répartition opérerait un transfert des actifs vers les inactifs.

En fait, les ressources versées aux uns sont nécessairement prélevées sur ce que les autres produisent et les deux systèmes opèrent un transfert intergénérationnel. A l’échelle de la collectivité, il n’existe que de la répartition.

Une autre opposition, un peu plus consistante, mais dont il ne faut pas exagérer la portée, concerne la nature de la créance de l’assuré. En répartition, c’est une créance morale sur les générations futures ; en capitalisation, elle est gagée sur des titres financiers. La solidité respective des deux créances dépend de l'extension du régime de retraite. Une entreprise, voire une profession, qui veut organiser sa propre caisse ne peut le faire en répartition sans risquer de se voir un jour hors d'état de tenir ses engagements : faillite de l'entreprise, déclin de la profession … A l’échelon national, l'incertitude disparaît. Certes, le vieillissement de la population, l'arrêt de la croissance économique rendront peut-être la créance morale de la répartition plus difficile à honorer, mais ils affecteront tout autant la qualité des placements financiers de la capitalisation.

Quels sont alors les avantages et les inconvénients respectifs des deux mécanismes ?

La répartition permet de ne pas attendre trente ans pour verser quelque chose aux personnes âgées. En France, depuis que le gouvernement de Vichy a utilisé les fonds capitalisés pour financer l'AVTS – Allocation des Vieux Travailleurs Salariés, il n'a plus été question de capitalisation ni pour le régime de base ni pour les complémentaires. Quand ces derniers se sont mis en place, ils ont appelé partiellement les cotisations et accordé des points gratuits. Inversement, en capitalisation, la lente montée en charge permet pendant des années d'accumuler une épargne importante ; c'est concevable en répartition, mais politiquement plus difficile à obtenir.

En répartition, la solidarité peut jouer : avantages aux carrières courtes, aux mères de famille, aux titulaires de bas revenus. La redistribution vers les plus défavorisés est moins concevable en capitalisation, où les droits acquis sont étroitement liés à l'épargne accumulée.

La répartition a prouvé qu'elle protégeait mieux l'assuré contre les aléas économiques et contre l'inflation ; les recettes sont assises sur les revenus des actifs et les pensions ont été indexées sur eux. En période de croissance, elles ont progressé beaucoup plus vite que les prix. La capitalisation ne garantit pas que les taux d'intérêt suffiront à compenser l'inflation ; les revalorisations sont délicates. Dans les pays où existent des régimes d'entreprise fonctionnant en capitalisation, les pensions ne sont en général pas indexées.

Ce qui précède plaide pour la répartition, du point de vue de l'assuré en tout cas. Elle présente un défaut, corollaire de ses avantages : le lien est plus lâche entre les droits acquis et l'effort contributif. Quand le rapport cotisants/pensionnés est favorable, on est tenté de demander peu aux uns et de donner beaucoup aux autres en prenant des engagements qui seront très coûteux à tenir plus tard. Ce qu'une génération paie ne détermine as ce qu'elle recevra. D'où l'illusion que les avantages sont "gratuits". Qu'il s'agisse de la loi Boulin de 1972 (pension du régime général portée de 40 à 50 % du salaire) ou de l'abaissement à 60 ans de l'âge de la retraite en 1982, les gouvernements n'ont jamais manqué de présenter comme de généreux cadeaux les avantages qu'ils accordaient et dont ils ont eu soin de ne pas préciser qui devrait les payer. Le premier argument des partisans de la capitalisation vient de ce qu'elle relierait mieux le niveau de la pension à l'effort contributif préalable. Deuxième argument, elle casserait le cliquet qui actuellement ne laisse évoluer les dépenses qu'à la hausse : quand la conjoncture est bonne, on prend des engagements supplémentaires ; quand elle se dégrade, on augmente les cotisations pour les tenir. Avec la capitalisation, en situation favorable, des cotisations plus abondantes fourniraient des droits accrus pour le futur, mais aussi une épargne pour les honorer le moment venu. Un troisième argument découle du précédent : la retraite jouerait son rôle dans l'accumulation de l'épargne.

Pourquoi alors parler de faux débat ? D'abord, parce que l'ampleur de l'enjeu est limitée. On passe sans problème de la capitalisation la répartition ; il suffit de puiser dans les réserves. L'inverse est plus difficile à faire, surtout quand les finances vont mal ; les cotisants devraient payer deux fois, pour les pensions actuelles et pour leurs pensions futures. Aussi nul ne défend l'idée d'un retour total à la capitalisation ; elle est seulement proposée à titre complémentaire.

L'assuré n'a rien à gagner au changement, car la capitalisation n'est pas en mesure de lui garantir un taux de rendement réel, c'est-à-dire net d'inflation. Seul l'Etat pourrait donner cette garantie, mais il s'exposerait à prendre éventuellement en charge une partie du poids des pensions et à revenir à la répartition !

La fonction de capitalisation ou d'accumulation de l'épargne n'est, il faut bien le voir, qu'une fonction de la retraite parmi d'autres. La fonction d'assistance interdit qu'on touche aux régimes de base. Celle de gestion de la main-d'œuvre et de l'emploi est essentielle dans la conjoncture présente et ne s'accommoderait pas de la dévalorisation des pensions par répartition qui irait de pair avec un développement de la capitalisation. On a vu s'affirmer ces dernières années la notion de pension – pris du droit au travail (préretraites, garantie de ressources, contrats de solidarité, retraite à 60 ans), exactement le contraire de la notion de pension – fruit de l'épargne. On comprend que les partenaires sociaux, syndicats de salariés et organisations patronales réunis, ne tiennent pas à la capitalisation. L'attachement qu'ils témoignent au système qu'ils ont mis sur pied n'est pas dû à un manque d'imagination, mais s'explique par les fonctions qu'il remplit. Indirectement, le montant des pensions actuelles est un enjeu de la négociation collective à travers le fonctionnement et l'équilibre des régimes, notamment complémentaires. La capitalisation introduirait un élément de rigidité pour le présent et d'incertitude pour l'avenir, ce que personne ne désire.

Qui donc alors a ranimé ce débat ? Tout d'abord les doctrinaires libéraux. La critique de la

répartition, l'éloge de la capitalisation sont la forme moderne de l'opposition libérale aux

mécanismes d'assurance obligatoire. L'argument de la retraite ennemie de l'épargne est un très vieil argument. Il faut relire les pages que Hatzfeld a consacrées aux manifestations de cette opposition depuis le milieu du XIX^ème. Il y souligne la différence entre la rigueur doctrinale des libéraux et le pragmatisme patronal ; cette remarque est toujours d'actualité.

Ce renouveau libéral est favorisé par les difficultés de financement de la protection sociale et la nécessité de mieux contrôler la progression de ses dépenses. Les attaques contre la répartition servent en outre les intérêts des organismes, publics et privés, qui collectent l'épargne et développent des produits d'épargne-retraite ; le phénomène, mondial, résulte de la hausse des taux d'intérêt qui a rendu ces produits attractifs. Pourtant, ils n'offrent à long terme aucune garantie contre l'inflation et ne sont pas en mesure de se substituer aux retraites actuelles.